ROBERTO ZACCARIA. Il testo del decreto legislativo è molto distante nei suoi contenuti dai principi di autonomia e responsabilità delle comunità locali che sono contenuti nella delega della legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale. Penso in particolare ai principi di cui all’articolo 2, comma 2, lettera a) («autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di governo») e lettera e) («attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’articolo 118 della Costituzione; le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite»).
I miei colleghi (Causi ed altri) spiegheranno bene e in dettaglio, esaminando i singoli tributi ed analizzando i dati quantitativi; perché non si possa parlare di autonomia tributaria mentre prevalgano abbondantemente le quote di tributi erariali e la finanza derivata. È però già possibile sulla base di un primo esame fare questa affermazione di principio.
Il testo interviene solo su parte della delega relativa alla fiscalità dei comuni, restando ancora da attuare alcuni principi e criteri direttivi, quali quelli in tema di forme premiali di cui all’articolo 12, comma 1, lettera f) («previsione di forme Pag. 76premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni, anche attraverso l’incremento dell’autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali»).
Ancora, l’istituzione di un fondo sperimentale di riequilibrio, previsto dall’articolo 2 comma 3, dello schema di decreto legislativo, in realtà non è prevista dall’articolo 13 della legge delega. Più in particolare il fondo sperimentale di riequilibrio è limitato alla perequazione immobiliare e le modalità di funzionamento del fondo sono rinviate a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri («Ai comuni è attribuita una compartecipazione al gettito dell’imposta sul valore aggiunto; con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare d’intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è fissata la percentuale della predetta compartecipazione e sono stabilite le modalità di attuazione del presente periodo, con particolare riferimento all’attribuzione ai singoli comuni del relativo gettito, assumendo a riferimento il territorio su cui si è determinato il consumo che ha dato luogo al prelievo»).
La delega esclude poi interventi sulla disciplina di tributi erariali vigenti con lo strumento del decreto legislativo, se non nei termini di cui alla lettera a) dell’articolo 12 della stessa legge; perciò andrebbero valutate alla luce dell’articolo 76 disposizioni come quella contenuta nell’articolo 14, comma 7 in materia di rifiuti solidi urbani («sino alla revisione della disciplina relativa ai prelievi relativi alla gestione dei rifiuti solidi urbani continuano ad applicarsi i regolamenti comunali adottati in base alla normativa concernente la tassa sui rifiuti solidi urbani e la tariffa di igiene ambientale»).
Lo sblocco dell’addizionale comunale sull’Irpef, infine, non è previsto in delega.
Il provvedimento non reca disposizioni che prevedono la verifica di congruità in sede di Conferenza unificata, stabilita invece dall’articolo 21, lettera b) della citata legge n. 42 del 2009 («garanzia che la somma del gettito delle nuove entrate di comuni e province in base alla presente legge sia, per il complesso dei comuni ed il complesso delle province, corrispondente al valore dei trasferimenti di cui all’articolo 11, comma 1, lettera e), e che si effettui una verifica di congruità in sede di Conferenza unificata») a garanzia della corrispondenza tra nuove entrate degli enti locali e trasferimenti finora ad essi diretti.
La cosiddetta cedolare secca di cui all’articolo 3 («A decorrere dall’anno 2011 il canone di locazione relativo ai contratti aventi ad oggetto immobili ad uso abitativo e le relative pertinenze locate congiuntamente all’abitazione, può essere assoggettato, in base alla decisione del locatore, ad un’imposta, operata nella forma della cedolare secca, sostitutiva dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle relative addizionali, nonché delle imposte di registro e di bollo sul contratto di locazione. Sul canone di locazione annuo stabilito dalle parti la cedolare secca si applica in ragione di un’aliquota del 21 per cento. Per i contratti stipulati secondo le disposizioni di cui agli articoli 2, comma 3, e 8 della legge 9 dicembre 1988, n. 431, relativi ad abitazioni ubicate nei comuni di cui all’articolo 1, comma 1, lettere a) e b) del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551 e negli altri comuni ad alta tensione abitativa individuati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica, l’aliquota della cedolare secca calcolata sul canone pattuito dalle parti è ridotta al 19 per cento»), strutturata solo su due aliquote andrebbe valutata, tanto più che si tratta di regime opzionabile da parte del cittadino, alla luce dei principi di progressività e di concorso alle spese pubbliche in base alla capacità contributiva di cui all’articolo 53 della Costituzione.
Al medesimo articolo 3, comma 4, appare opportuno poi verificare se il secondo periodo, secondo il quale »non si fa luogo al rimborso delle imposte già pagate« possa eventualmente ricadere nell’ambito della consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che ritiene violato il principio di eguaglianza da norme che, da un lato, qualifichino un pagamento come Pag. 77non dovuto e, dall’altro, ne escludano la ripetibilità (sentenze nn. 421 del 1995, 416 del 2000 e 320 del 2005, n. 292 del 1997 e n. 330 del 2007).
All’articolo 11, comma 2, lettera f) bisogna infine valutare la facoltà ivi prevista per i Comuni, senza alcun limite, di disporre, con proprio regolamento, esenzioni ed agevolazioni dell’imposta municipale secondaria, alla luce dell’articolo 12, comma 1, lettera h), della legge di delega che, in conformità al principio di riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione, pone il principio che «che gli enti locali, entro i limiti fissati dalle leggi, possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni». Si tratta di un regolamento comunale in deroga alla legge in materia riservata.
Regolamenti di delegificazione irrispettosi dell’articolo 17, 2 comma, legge n. 400 del 1988.
Lo schema prevede due regolamenti di delegificazione che andrebbero ad agire in una materia che, tra le altre cose, era esclusa dal legislatore delegante, ma soprattutto coperta da riserva di legge.
L’articolo 5 comma 1 sulla cessazione (anche graduale e parziale) dell’addizionale IRPEF («Con regolamento da adottare, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze e d’intesa con la Conferenza Stato-città autonomie locali entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, è disciplinata la graduale cessazione, anche parziale, della sospensione del potere dei comuni di istituire l’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche, ovvero di aumentare la stessa nel caso in cui sia stata istituita. Nel caso di mancata emanazione del decreto previsto nel primo periodo del presente comma nel termine ivi indicato, in ogni caso possono esercitare la predetta facoltà i comuni che non hanno istituito la predetta addizionale ovvero che l’hanno istituita in ragione di un’aliquota inferiore allo 0,4 per cento; per i comuni di cui al presente periodo il limite massimo dell’addizionale per i primi due anni è pari allo 0,4 per cento e, comunque, l’addizionale non può essere istituita o aumentata in misura superiore allo 0,2 per cento annuo. Le deliberazioni adottate, per l’anno 2011, ai sensi del presente comma non hanno efficacia ai fini della determinazione dell’acconto previsto dall’ultimo periodo dell’articolo 1, comma 4, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360»).
L’articolo 6, comma 1, sulla disciplina della revisione imposta di scopo di cui all’articolo 1, comma 145, della Finanziaria 2007 («Con regolamento da adottare dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della citata legge n. 400 del 1988, d’intesa con la Conferenza Stato-città autonomie locali entro il 31 ottobre 2011, è disciplinata la revisione dell’imposta di scopo di cui all’articolo 1, comma 145, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in modo tale da prevedere: l’individuazione di opere pubbliche ulteriori rispetto a quelle indicate nell’articolo 1, comma 149, della citata legge n. 296 del 2006; l’aumento, sino a dieci anni, della durata massima di applicazione dell’imposta stabilita dall’articolo 1, comma 147, della citata legge n. 296 del 2006; la possibilità che il gettito dell’imposta finanzi l’intero ammontare della spesa dell’opera pubblica da realizzare»). Qui la disposizione di autorizzazione è più dettagliata ma comunque sempre inadeguata rispetto all’articolo 17, comma 2, legge n. 400 del 1988 rispetto a quella (generica) contenuta all’articolo 5 comma 1).
La delegificazione autorizzata con decreto legislativo sembra porre due ordini di problemi.
Innanzitutto la violazione dell’articolo 17, comma 2, legge n. 400 del 1988 che dispone che «con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della Pag. 78potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari».
È chiaro che devono essere le leggi (formali) della Repubblica ad autorizzare l’esercizio della potestà regolamentare del Governo. Altrimenti (come nel caso del decreto-legge milleproroghe che autorizzava alla delegificazione) si avrebbe una auto-attribuzione da parte del Governo di potestà regolamentare in materie prima disciplinate con legge.
Peraltro gli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, dell’atto n. 292-bis neppure determinano le norme generali regolatrici della materia né dispongono l’abrogazione delle norme vigenti.
Un secondo ordine di problemi è dato dallo spostamento della decisione politico/istituzionale ulteriormente verso il basso.
Già di per sé la delegificazione sembra avere assunto la funzione, come sottolineato dalla prof. Cartabia in un seminario all’Università di Firenze il 18 febbraio 2011, di consentire una vera e propria «signoria procedurale» in capo al Governo che «si ritiene legittimato (o fors’anche “chiamato”) a modificare il quadro procedurale secondo le proprie esigenze del momento, al fine di raggiungere il proprio scopo» (la delegificazione sembrerebbe in definitiva avere assunto la finalità di «posporre in avanti il momento della decisione finale, prefigurando solo parte dei suoi contenuti e accantonando nell’immediato i nodi più complessi»).
Ove poi, come in questo caso, la delegificazione sia disposta attraverso un decreto legislativo, cioè un atto all’adozione del quale già il Governo è stato delegato attraverso una legge delega, è evidente come tali profili risultino accentuati, risultando ancora di più nella disponibilità del Governo la gestione del procedimento e risultando ancor più posticipata l’assunzione della decisione finale.
Non mancano infine nel decreto legislativo norme incongrue. L’articolo 1 prevede che «i decreti legislativi che disciplinano i tributi dalle regioni, emanati ai sensi degli articoli 2 e 7 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, si coordinano con le disposizioni del presente decreto». Tale articolo non era inserito nel testo presentato alle Camere ed è molto singolare perché prevede un obbligo in capo al legislatore delegato che dovrebbe riguardare un altro testo in realtà già presentato alle Camere (atto n. 317). Non è chiara poi l’intenzione reale. Se si vuole introdurre una sorta di immodificabilità, non è questo lo strumento più adatto perché comunque avrebbe solo valore monitorio.