Ddl 3209-BIS-A –Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l’emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione (Testo risultante dallo stralcio degli articoli 14, 25 e 27 del disegno di legge n. 3209, disposto dal Presidente della Camera, ai sensi dell’articolo 123-bis, comma 1, del Regolamento, e comunicato all’Assemblea il 2 marzo 2010)
La prima considerazione che viene da fare è, appunto, quella della assoluta insufficienza, in termini di tempo, per
la I Commissione , di poter approfondire ed entrare nel merito di queste profonde modificazioni che sono state introdotte, in particolare con gli emendamenti del relatore e del Governo. Questo deve farci riflettere: francamente non credo che sia Pag. 5sufficiente il ricorso ad un approfondimento specifico da parte del Comitato dei nove, ma credo che sarebbe molto più opportuno – non soltanto perla I Commissione – ridare alla Commissione la possibilità di un approfondimento di merito quale questo provvedimento merita.
L’eterogeneità del provvedimento ha comportato ovviamente il coinvolgimento di tutte le Commissioni parlamentari per pareri che non sono stati assolutamente formali. Pur nel brevissimo tempo a disposizione che esse hanno avuto per poter esprimere i loro pareri, molte Commissioni hanno approfondito il testo nel merito e sono giunte alla conclusione di porre delle osservazioni e delle condizioni. Cinque Commissioni, un numero molto alto di Commissioni coinvolte, hanno espresso condizioni. Credo che ciò dovrebbe richiamare il Governo, il relatore e la presidenza della Commissione ad un supplemento di approfondimento per poter davvero contribuire a rendere il più possibile efficace questo provvedimento.
Questo Parlamento, lo abbiamo detto tante volte, si trova in una situazione di difficoltà perché il carattere degli atti che ci vengono proposti costringono il Parlamento a lavorare in tempi e modi assolutamente insufficienti rispetto alla sua funzione costituzionale. Tuttavia, quelle poche volte, e questa potrebbe essere una di quelle, nelle quali si può fare un lavoro di scambio e di approfondimento reciproco, fra maggioranza e opposizione, per produrre un provvedimento utile al Paese, ai cittadini e alle imprese, credo che dovremmo mettercela tutta; dovremmo contribuire affinché questo avvenga. Se andiamo avanti con il dibattito in Assemblea – così come oggi lo abbiamo – credo che questo non si otterrà e sarebbe una perdita, non solo dal punto di vista formale ma anche dal punto di vista sostanziale.
Infatti, chi non è d’accordo sul fatto di lavorare per la semplificazione della pubblica amministrazione, per ridurne gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese in termini di tempo, per garantire certezza nella risposta della stessa ai quesiti, alle esigenze e alle aspettative dei cittadini e delle imprese, per rendere un servizio quale quello che la pubblica amministrazione deve svolgere al sistema Paese? Tutti siamo d’accordo in linea di principio.
Ho negli occhi, oltre che nella mente, le parole e gli atteggiamenti dei tanti soggetti che sono stati auditi su questo provvedimento. L’incipit è sempre stato lo stesso: siamo tutti d’accordo sul fatto che bisogna lavorare alla semplificazione, ma, subito dopo questa affermazione di disponibilità e di buona volontà, si leggeva negli occhi lo scetticismo rispetto alla possibilità effettiva di ottenere questo risultato.
È uno scetticismo, badate, che dobbiamo guardare con grande preoccupazione perché manifesta un allontanamento, da parte della società civile, rispetto alla effettiva possibilità delle istituzioni democratiche di mettere in condizione la pubblica amministrazione di fare il suo lavoro e di svolgere un servizio fondamentale per la garanzia dei diritti di cittadinanza e per la libertà e la trasparenza del mercato, un servizio che è l’essenza stessa della funzione della pubblica amministrazione.
Dobbiamo combattere questo scetticismo e, possibilmente, dobbiamo unire le forze, far convergere le volontà per ricucire questo strappo pesante che si è creato con la società civile e che lascia terreno aperto, una prateria vasta nei confronti di un’azione di delegittimazione della funzione stessa della pubblica amministrazione: una prateria vasta per chi cavalca il populismo, per chi cavalca la denigrazione della funzione del pubblico amministratore, di colui che è chiamato nella funzione pubblica a svolgere un servizio sottolineato e riconosciuto dalla nostra Costituzione.
Credo che sia questo l’atteggiamento che correttamente dobbiamo avere ed è stato questo l’atteggiamento con il quale abbiamo voluto guardare a questo provvedimento. Ma nonostante la buona volontà, non possiamo che registrare che la sensazione che si ha di fronte ad un atto di questo genere è la mancanza di una bussola, di una linea e di un disegno con Pag. 6una prospettiva chiara: dove si vuole portare la pubblica amministrazione? Credo che ci troviamo di fronte all’ennesimo provvedimento che dà la sensazione che ci sbattiamo a destra e a sinistra per dimostrare che comunque qualcosa facciamo, che comunque qualcosa cerchiamo di fare, con il rischio, invece, che qualche volta facciamo confusione.
Non sono molto convinto che la pubblica amministrazione abbia bisogno di spot, cioè di messaggi tanto semplificati da determinare aspettative salvifiche, salvo poi far piombare tutti nella più amara constatazione di impotenza. Anche qui, anche in questo provvedimento vi è questo atteggiamento pericoloso, secondo me, che abbiamo già segnalato per altri provvedimenti proposti dal Ministro Brunetta. Se andiamo a vedere a valle i loro risultati, sicuramente si registra un deficit rispetto alle aspettative che avevano acceso, quasi fossimo di fronte a un continuo rilancio, a un continuo bisogno di lanciare messaggi che, in qualche modo, possano illudere. Credo che questa non sia la strada, come non lo è quella dell’eccessiva normazione.
Pensiamo di semplificare con continue norme, ma alla fine ci complichiamo la vita. Molto di quanto servirebbe per semplificare e per rendere più efficace, più efficiente e anche più economica l’azione della pubblica amministrazione in verità sta nella delegificazione, nel ricorrere a regolamenti che intervengano nel merito dei singoli aspetti che evidenziamo come dannosi nel funzionamento della macchina amministrativa, e non nell’ulteriore proliferazione di norme. Ho la sensazione che siamo dentro questo circuito vizioso, che ci porta all’illusione di semplificare norme con norme.
Non credo che questo atteggiamento ci porterà molto lontano, salvo poi, in questa frenesia (prima ho usato un’espressione forse non proprio consona a questa sede, nel dire «sbattersi a destra e a sinistra»), scordarsi che aspetti normativi sui quali chiamiamo a pronunciarsi il Parlamento o a lavorare le Commissioni in verità erano già presenti in altri atti normativi, il cui iter legislativo è magari andato avanti parallelamente o che hanno preceduto questo provvedimento. È una modalità di lavorare che fa venire il mal di testa, più che risolvere i problemi, e fa correre i nostri uffici a segnalarci continuamente con il cartellino giallo o il cartellino rosso che stiamo facendo delle cose sbagliate o comunque inutili.
Lo stralcio di alcuni articoli è stato effettuato perché alcune parti di questo provvedimento, nella sua versione originaria, erano già presenti nella legge comunitaria piuttosto che in altri provvedimenti. Tuttavia, andando a scorrere il parere delle singole Commissioni e anche il documento preziosissimo che il Servizio studi ci ha messo a disposizione, vediamo che questo lavoro di pulizia non è affatto finito e che ancora in questo testo permangono delle ridondanze, cioè dei richiami ad atti normativi già in essere piuttosto che ad atti normativi che, intervenendo sulla stessa materia, mal si conciliano e non sono coordinati con il testo che ci viene sottoposto all’attenzione.
A me interessa richiamare per l’appunto, il difetto, il limite, il rischio di una illusione normativa rispetto ad un problema di semplificazione, che è spesso legato a regolamenti e a modalità organizzative, che magari, proprio perché spesso comportano lo sforzo da parte dei singoli ministeri e dei singoli livelli di responsabilità politica di intervenire laddove c’è un ufficio che ha un nome e un cognome e laddove c’è un dirigente che ha un nome e un cognome, non vengono seguite. Pertanto, ci si ripara dietro alla norma di carattere generale, salvo poi metterci nelle condizioni di vanificarla ulteriormente. Quante
volte infatti abbiamo dovuto prorogare i termini di tanti provvedimenti che facevano riferimento a obiettivi di semplificazione? Temo che anche questo disegno di legge oggi in discussione in Assemblea produrrà altro materiale per l’ennesimo decreto-legge milleproroghe, che è ormai uno dei provvedimenti più frequenti nel lavoro di quest’Aula.
Un altro elemento secondo me significativo, di merito, in questo provvedimento Pag. 7è l’enfasi sulla tecnologia. Sono assolutamente d’accordo sul fatto che una pubblica amministrazione moderna debba porre un forte accento sull’innovazione tecnologica, cioè sulla riduzione drastica del cartaceo e dei provvedimenti che fanno correre le persone da un ufficio all’altro, in favore di una circolazione delle notizie all’interno della pubblica amministrazione. Ciò comporta innanzitutto una interoperabilità dei sistemi informativi, che sappiamo benissimo non esistere oggi nel nostro Paese, ma comporta anche – lo dico al Governo – fare i conti, con un atto di sano realismo, sulla situazione diversificata del nostro Paese.
Chi non è d’accordo sul fatto che le cartelle cliniche debbano essere archiviate in forma elettronica? Tutti siamo d’accordo.
Siamo sicuri che il sistema sanitario in tutte le regioni del nostro Paese sia in grado di prendere questa scelta positiva e di tradurla in fatti concreti da subito o nei tempi previsti dal provvedimento?
È vero che si rimanda ad accordi nella conferenza unificata e che lì si prevedranno probabilmente delle gradualità, ma questo caso è certamente come quello della ricetta elettronica e della comunicazione agli sportelli unici, che dovrebbero avvenire soltanto attraverso la tecnologia; come il dialogo fra lo sportello unico del comune rispetto a quello della Camera di commercio che dovrebbe avvenire soltanto attraverso la tecnologia, così come la denuncia dell’inizio di un’attività imprenditoriale. Sono tutti principi giusti, ma questo castello casca nell’assenza di soldi. Si dice che non si possono fare le nozze con i fichi secchi: noi non possiamo fare l’innovazione tecnologica della pubblica amministrazione senza gli investimenti nella tecnologia, ossia senza metterci dei soldi.
Faccio notare che, ad esempio, se voi andate a vedere il pericolosissimo calo degli investimenti negli ultimi anni dovuto ai tagli conseguenti ai saldi posti dai diversi provvedimenti finanziari al sistema delle autonomie e conseguenti al Patto di stabilità, noterete due voci drasticamente crollate in termini di investimenti nel sistema delle autonomie locali, che è gran parte della pubblica amministrazione nel nostro Paese (regioni, comuni e province, infatti, costituiscono gran parte della pubblica amministrazione del nostro Paese): i restauri e la manutenzione, in particolare dei beni culturali, e le tecnologie.
Non a caso, nel nostro Paese dove la pubblica amministrazione rappresenta una delle committenze più importanti per le imprese che sono nate e si sono sviluppate per produrre il know-how tecnologico, quelle stesse imprese oggi sono in grave sofferenza, proprio perché il committente pubblico ha smesso di investire. Questo è un aspetto pesante anche sotto il profilo della lotta alla crisi.
Annuncio tutta la disponibilità al sostegno nei confronti del Ministro Brunetta, dei sottosegretari e di coloro che lavorano con lui: facciamo una battaglia insieme perché il Governo e il Ministero dell’economia e delle finanze rivedano il Patto di stabilità per gli enti locali e per il sistema delle autonomie in funzione di queste politiche di investimento, altrimenti possiamo mettere in archivio l’innovazione tecnologica nella pubblica amministrazione. È meglio che non ci prendiamo in giro, perché non andiamo da nessuna parte: non è vero che le cose che avete inserito in questo disegno di legge producano un «non-costo».
Il vostro provvedimento tocca, inoltre, aspetti delicati e mi voglio soffermare soltanto su quelli relativi agli articoli 5-bis, riguardante la conferenza di servizi, e 5-ter, concernente VAS e VIA.
La questione della conferenza dei servizi è stata una conquista della legge n. 241 del 1990. A me ora sembra che via via ci stiamo allontanando dall’importanza della conferenza dei servizi come strumento di semplificazione, per arrivare ad un’idea normativa che cerca di ridimensionarne la funzione. Inviterei a riflettere per capire se questa è davvero una strada che porta a semplificare o ad aumentare tensioni e conflitti.
Il punto è che sarebbe bene che il Ministro per i beni e le attività culturali intervenisse sulle sue sovrintendenze e sui suoi uffici ed imponesse loro dei regolamenti che li obblighino a dare risposte certe in tempi certi. Perché non fa questo tipo di intervento piuttosto che introdurre il meccanismo del silenzio assenso? Il meccanismo del silenzio assenso, sia in tema di beni culturali sia in tema di codice ambientale, provocherà dei contenziosi di cui non abbiamo cognizione. Sapete quale sarà la risposta dei burocrati pigri se prendiamo la strada del silenzio assenso? Tanto vale che mi pronuncio con un «no», così c’è una risposta.
Io credo, invece, che la strada sia quella della responsabilizzazione del titolare del procedimento amministrativo e, nello stesso tempo, di adottare norme che impongano agli uffici dei beni culturali e a quelli che hanno competenza sulle questioni ambientali di dare delle risposte certe in tempi certi, salvo poi, se non le danno, attivare il responsabile del procedimento in modo che valuti lui la chiusura del procedimento, senza averne la responsabilità in termini di conseguenze per la mancata efficacia ed efficienza del servizio.
Segnalo questo aspetto perché secondo me prendendo queste scorciatoie in verità non risolviamo il problema perché – lo ripeto – aumenteranno i «no» a prescindere. In secondo luogo, solletichiamo quelle componenti un po’ ideologiche che tutte le volte che andiamo a sfiorare il tema ambientale e dei beni culturali alzano subito delle barriere insormontabili: dobbiamo evitare di solleticare questi atteggiamenti di chiusura.
Queste sono alcune considerazioni di merito che ho cercato di fare sul provvedimento. Concludo sul tema della delega «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche». Innanzitutto c’è la questione della delega, credo che ne parlerà il collega Zaccaria: siete sicuri che si possono definire con delega i livelli essenziali delle prestazioni della pubblica amministrazione? Non c’è forse una riserva di legge su questo punto?
Detto questo, a me piace contestare il taglio filosofico di questa Carta: un po’ come sui fannulloni e sulle assenze, il taglio è quello top-down, dall’alto verso il basso, il dovere. Non nascondo ovviamente che questa debba essere una strada, ma a me sembra che nelle esperienze maturate negli anni Novanta e in questi anni del Ministro Brunetta in verità una strada non percorsa e che potrebbe dare buoni frutti, soprattutto in combinazione con questa scelta, sia quella di favorire l’attivazione del destinatario del procedimento amministrativo, cioè l’utente, il cittadino. Per questo credo che dovremmo rafforzare gli elementi della partecipazione del cittadino o dei portatori di interessi legittimi al procedimento amministrativo; penso che questo aspetto debba essere rafforzato molto di più di quanto non sia oggi. Per farla breve, credo che dovremmo mettere nelle mani del cittadino e dei portatori di interessi la possibilità di attivare vere azioni di risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione inadempiente.
Durante il Governo Prodi avevamo cominciato ad affrontare questo aspetto, ma è stato completamente stralciato. Capisco che in questo Paese c’è un po’ la dittatura della Ragioneria generale dello Stato, però occorre tornare su questa riflessione, perché non è possibile che tutte le norme di innovazione, siccome possono contemplare un costo, vengano stralciate: tutte le Pag. 9norme sane e sagge, soltanto perché potrebbero comportare un costo, vengono stralciate. È un errore.
Faccio questo esempio: durante gli anni Novanta con Bassanini per la riforma della pubblica amministrazione l’idea fu di puntare su una dirigenza motivata, valorizzata e più autonoma.
Ebbe dei risultati positivi, ma poi ebbe anche insufficienze e insuccessi. Con Brunetta vediamo questa scelta, quasi fossimo a «incasermare» il sistema, molto centralista, molto dall’alto verso il basso. Secondo me, invece, manca ciò che è proprio di una cultura liberale, democratica e occidentale, ossia l’attivazione dell’utenza, che può essere la vera formula innovativa che spinge la pubblica amministrazione nel nostro Paese. Credo che il risarcimento, assieme alla partecipazione al procedimento, debba essere una strada inevitabile per innovare la pubblica amministrazione. È una pubblica amministrazione che vive momenti difficili. Se ne parla in questi giorni di crisi anche a sproposito, come se fosse tutto uguale, come se andassero bene i tagli orizzontali e lineari come soluzione dei costi del debito pubblico del nostro Paese, ma sono tutte strade sbagliate, che non tengono conto delle differenze, delle diverse pubbliche amministrazioni, del carattere plurale della pubblica amministrazione. È una pubblica amministrazione messa anche sotto il faro della corruzione. Credo – con questo concludo davvero – che sia dovere della maggioranza e dell’opposizione, del Governo in primo luogo, tenere in parallelo il provvedimento contro la corruzione e i provvedimenti di semplificazione e di innovazione della pubblica amministrazione. Se vogliamo ricostruire la stima, la fiducia e il buon nome della pubblica amministrazione nel nostro Paese e un atteggiamento diverso del cittadino e delle imprese nei suoi confronti, dobbiamo tenere in parallelo provvedimenti legislativi che agiscano su questi aspetti: riduzione dei costi, semplificazione e lotta alla corruzione. Il ritardo, invece, con il quale si affronta questo ultimo aspetto ritengo che possa in qualche modo inficiare tutte le buone volontà, che pur leggiamo tra le pieghe del provvedimento che è all’esame dell’Aula (Applausi dei deputati del gruppo Partito Democratico).
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