Indagine conosciutiva di Legautonomie sulle Province

Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in materia di soppressione delle province.
C. 1694 cost. Nucara, C. 1836 cost. Scandroglio, C. 1989 cost. Casini, C. 1990 cost. Donadi, C. 2010 cost. Versace e C. 2264 cost. Pisicchio.

Negli ultimi tempi, all’interno del  giusto confronto sulla razionalizzazione, la semplificazione e dell’efficienze del sistema pubblico, si è riproposta all’attenzione dell’opinione pubblica, con particolare enfasi  la questione della soppressione degli enti inutili inserendoci anche l’ente Provincia.

Occorre ricordare che Il nuovo Titolo V della Costituzione, cosi come è stato definito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, ci ha consegnato una Repubblica fondata sul policentrismo istituzionale volto a valorizzare le autonomie territoriali, secondo i principi di sussidiarietà, assegnando ai comuni, alle province e alle città metropolitane, la titolarità delle funzioni amministrative e riservando  alle  regioni il ruolo legislativo e di programmazione.

Dopo otto anni di inutili tentativi per tradurre i principi costituzionali in provvedimenti di attuazione del federalismo fiscale, e per il superamento dell’attuale Testo unico degli enti locali, con l’adozione di una nuova “Carta delle autonomie”, ci troviamo oggi sulla buona strada, con uno dei due disegni di legge di riforma approvato.

Con l’art. 11 della legge  42 del 5 marzo 2009 di “Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”, si assegnano ai comuni e alle province tributi propri, compartecipazione ed eventuali risorse provenienti dal fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, individuando nel testo di legge, in via esemplificativa, (anche se impropriamente) le funzioni fondamentali spettanti ai comuni e alle province.

Il Consiglio dei Ministri ha recentemente approvato in via preliminare il ddl recante “disposizioni in materia di organi e funzioni degli enti locali, semplificazione e razionalizzazione dell’ordinamento e carta delle autonomie”, all’interno del quale si ritracciano al  Capo II, artt. 2 e 3, le 21 funzioni fondamentali assegnate ai comuni e le 19 funzioni fondamentali di competenza della provincia. Ci auguriamo per inciso, che il provvedimento svolga al più presto i passaggi istituzionali e si realizzi compiutamente il federalismo fiscale ed il federalismo istituzionale, giacché non può aversi l’uno senza che venga definito l’altro.

Queste premesse ci sopportano nel sostenere come il processo di adeguamento del sistema istituzionale alle nuove disposizioni della Carta costituzionale vedono l’ente provincia depositario di fondamentali funzioni di governo del territorio, che non possono essere riallocate ad altro ente, ne svolte in forma associata dai comuni, senza danneggiare l’architettura generale del nostro sistema istituzionale.

Questo inequivocabile riconoscimento istituzionale delle funzioni strategiche dell’ente provincia ha radici lontane, anche se di volta in volta si sono avanzati dubbi sulla sua utilità, e sulla necessità di una sua soppressione, senza peraltro avvicinarsi mai a ipotesi definitive, ma arenandosi spesso sulla palese necessità di disporre di soggetti intermedi tra la regione e il comune per il governo delle politiche di area vasta.

La legge 142 del 1990, dopo anni di intenso confronto tra cultura autonomista e visione centralista, ha sancito il ruolo istituzionale delle autonomie locali, ne ha individuato le funzioni, definendo la provincia come ente di governo di area vasta, che rappresenta gli interessi generali della comunità amministrata, individuando una serie di funzioni proprie che la caratterizzano in modo inequivocabile, come soggetto istituzionale investito dei compiti di coordinamento della sviluppo locale.

La legge definisce la provincia come l’ente di programmazione socio/economica e di pianificazione territoriale in ambiti strategici per la vita della comunità. Gli vengono assegnate funzioni in settori come la scuola la viabilità i trasporti, la tutela ambientale, lo sviluppo locale, oltre a funzioni di assistenza tecnica e amministrativa per i piccoli comuni.

Le Riforme Bassanini, (legge 59/97 e decreto legislativo 112/98) che in attuazione dei principio di sussidiarietà e secondo un disegno di riforma federalista delle istituzioni italiane a costituzione invariata, hanno avviato un profondo  decentramento del sistema delle competenze, rafforzando il ruolo degli enti locali come depositari dell’esercizio di tutte le funzioni amministrative. Da questa riforma amministrativa la provincia è uscita maggiormente rafforzata diventando titolare di una molteplicità di funzioni specifiche, per le quali la dimensione comunale risulterebbe inadeguata.  

Con la riforma costituzionale del 2001 e i provvedimenti conseguenti, la legge 42 del marzo scorso e  il ddl per la Carta delle autonomie, approvato in via preliminare dal governo alcuni giorno fa, ci viene consegnata una istituzione territoriale con compiti di governo dei servizi locali a rete e delle funzioni di area vasta, con compiti di tutela ambientale e programmazione territoriale oltre a competenze settoriali su organizzazione ed edilizia scolastica, servizi per il lavoro e l’impiego, trasposto locale, rete viaria.

In questo contesto di forte legittimazione dell’ente provincia sorprende che in Commissione Affari costituzionale della Camera, in sede referente, si stia svolgendo un dibattito relativo a 6 progetti di legge di rango costituzionale (C. 1694 cost. Nucara, C. 1836 cost. Scandroglio, C. 1989 cost. Casini, C. 1990 cost. Donaldi, C. 2010 cost. Versace e C. 2264 cost. Pisicchio) che hanno tutti per oggetto la soppressione in via definitiva di questo ente intermedio strategico, ritenendolo inutile e dannoso, o ipotizzando una sua sostituzione con ente di secondo livello nella forma di una associazione intercomunale, magari governato da una assemblea o consiglio dei sindaci.

Legautonomie ritiene profondamente sbagliato intervenire in modo sbrigativo e superficiale sull’onda del tema della riduzione dei costi della politica, cercando di semplificare e tagliare, senza conoscere la sostanza dell’ente di cui si discute e le competenze ad esso attribuite. Pur ravvisando la necessità di una operazione di razionalizzazione e semplificazione istituzionale, per ridare efficienza al sistema pubblico, ritiene la provincia ente locale necessario per una efficiente riallocazione delle funzioni amministrative.

Vi è sicuramente stata una ingiustificata proliferazione di nuove province in alcune regioni italiane. Con le elezioni amministrative di giugno 2009 sono ora operative le nuove province di Monza e della Brianza, Fermo, Barletta-Andria-Trani istituite nel 2004. In precedenza sono state istituite con legge della regione Sardegna (2001) le province di Olbia-Tempio, Ogliastra, Medio Campidano e Carbonia-Iglesias operative dal 2005 e, più risalente nel tempo, ma invero non troppo, nel 1992 sono state istituite le province di Biella, Crotone, Lecco, Lodi, Prato, Rimini, Verbano-Cusio-Ossola e Vibo Valentia. In totale le provincie ordinarie che prima dell’approvazione della legge 142 del 1990 erano 92 risultano ora 107. Se si fa un passo indietro ulteriore, salvo l’istituzione della provincia di Pordenone, occorre risalire all’anno 1927
in cui furono istituite 17 nuove province.

Legautonomie valuta in modo positivo il fatto che il ddl relativo alla “Carta delle autonomie”, preveda una loro razionalizzazione ma va ricordato, anche se qualcuno tende ad ignorarlo non avendo costruito il proprio percorso politico a partire dai governi locali, che le province sono state introdotte nel nostro ordinamento come ente autarchico rappresentativo della comunità locale, con il presidente eletto, già a partire dalle riforme 1888/89,  volute da Francesco Crispi.

La provincia infatti ha una precisa identità comunitaria storicamente data ed è una dimensione di territoriale di riferimento per altri soggetti pubblici e privati che svolgono le loro funzioni settoriali per le comunità residenti, come le camere di commercio, le organizzazioni sindacali e quelle degli imprenditoriali, i partiti politici, le diocesi e per tutte le articolazioni decentrate dell’amministrazione statale, a partire dagli uffici territoriali di governo.  

Occorre ricordare  che la pluralità dei livelli istituzionali non è una caratteristica soltanto italiana. Come è stato ampiamente documentato, la presenza di un livello intermedio tra le municipalità e gli enti di livello regionale è sempre prevista in una ampia generalità di stati (Germania, Francia, Spagna, ecc.) e, pur nella diversità delle esperienze, una molteplicità di livelli amministrativi si hanno anche in Regno Unito, Stati Uniti, Canada, ecc.

Legautonomie concorda che là dove si proceda alla costituzione della città metropolitana si debba prevedere anche il superamento delle ente provincia, come previsto in via provvisoria dal comma8 dell’art. 23 della l. 42/ 2009, con il conferendo dei poteri e le funzioni alla città metropolitana ridefinendo, sentite le popolazioni interessate, e nel rispetto dalla continuità territoriale, i nuovi assetti amministrativi.

In sintonia con quanto previsto dall’art. 118 e volendo dispiegare al meglio tutte potenzialità innovative della riforma del Titolo V della Costituzione secono i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza,  e procedendo ad una razionalizzazione del sistema istituzionale, non vi e dubbio che questo ente locale intermedio verrebbe a trovarsi nella condizione di acquisire molte delle funzioni amministrative esercitate  da agenzie, enti, organismi e consorzi settoriali, strumentali o dipendenti da regioni ed enti locali, rafforzando ulteriormente il suo ruolo istituzionale.

Legautonomie comunque sostiene che ogni intervento di razionalizzazione e semplificazione del sistema istituzionale non deve essere animato da sbandierati e sterili proclami di abbattimento dei costi della politica attraverso un taglio generalizzato e indistinto di enti, o riducendo  il numero dei componenti dei consigli comunali e provinciali.

Se si desidera, allora, dare un significativo contributo alla riduzione dei costi della politica e restituire maggiore efficienza ed efficacia all’azione amministrativa, in particolare delle province, bisogna non lavorare per l’abolizione delle stesse, bensì per una loro più efficace collocazione a livello istituzionale e per una più efficiente organizzazione del loro ruolo e delle loro funzioni.

In questa fase estremamente delicata che vede il Paese coinvolto in una complessa e difficile crisi economica, l’impegno prioritario deve essere volto innanzi tutto a dare attuazione alle riforme istituzionali e della PA da tempo individuate.

In questa sede si richiama, soprattutto per gli strettissimi legami esistenti con la materia in esame, la legge 42/2009 di attuazione dell’articolo 119 Cost. appena approvata e la cui attuazione richiede al più presto di dare seguito alla attuazione altrettanto essenziale degli articoli 114, 117 e 118 Cost.

Il sistema delle autonomie locali, come ha fatto in tutte le occasioni in cui è stato necessario rivedere gli assetti organizzativi o l’ottimizzazione nell’uso delle risorse, è disponibile ad intervenire con operazioni di razionalizzazione che siano in grado di ridare efficienza al sistema pubblico e consentire ai cittadini di sostenere minori costi ed avere servizi più efficienti e tempestivi.

E’ necessario che ogni intervento di razionalizzazione veda coinvolto l’intero sistema istituzionale a partire dallo stato, che deve alleggerire la sua struttura burocratica con il trasferimento delle funzioni amministrative a regioni ed enti locali, invece di continuare ad aumentare il costo del suo funzionamento. Le regioni devono liberarsi di tutte le finzioni gestionali ed amministrative a vantaggio di quelle legislative e di programmazione.

Legautonomie sostiene che questo dibattito sulle soppressione delle provincie, così come quello sulla soppressione delle comunità montane, o quello sui costi della politica siano la conseguenza di politiche centraliste, attuate dai governi che si sono succeduti dal 2001 fino ad oggi, che hanno fatto progressivamente arretrare e indebolire la capacita delle istituzioni locali di far vivere una solida cultura autonomista.